국토연구원, 정비사업의 갈등양상별 공공성 확보 정책방향 제시
“도시취약지역 공공주도 정비와 갈등양상별 공공성 확보 방향”
국토연구원(원장 강현수) 김수진 부연구위원은 국토정책Brief『도시취약지역 공공주도 정비와 갈등양상별 공공성 확보 방향』에서 도시취약지역을 대상으로 한 정비사업의 공공의 역할을 밝히고, 사례별 갈등 양상을 소개하며 갈등양상별 공공성 확보를 위한 정책방향을 제시했다.
최근 공공주도 정비사업 추진 시 도시취약지역(쪽방촌 등)이 사업대상지역으로 포함되면서 정비사업의 공공성을 강조하는 방향으로 정부정책을 선회했다.
(공공 주도) 2020년대 국토교통부는 서울시 내 위치한 영등포 쪽방촌(국토교통부 2020a), 대전역 쪽방촌(국토교통부2020b), 부산역 쪽방촌(국토교통부2020c), 서울역 쪽방촌(국토교통부 2021b) 등 슬럼화가 진행되고 있는 도시취약지역을 대상으로 한 정비방안을 연이어 공표했다.
정비사업의 공공성을 강조하는 과정에서 이해관계자 간 갈등양상이 다변화하고 있다.
민간 주도 재개발사업 추진과정에서 도시취약지역은 취약계층 삶의 터전임에도 불구하고, 투기성 수요 유입으로 인한 개발가능지로만 인식되어 세입자 보상과 이주대책을 놓고 토지 등 소유자와 세입자 간 갈등이 심화됐다.
새롭게 제안된 공공 주도의 정비사업 방식은 주민동의율을 낮추거나 공공 직접시행(도심 공공주택 복합사업, 공공직접시행 정비사업 신설) 및 수용(쪽방촌을 대상으로 한 기존 공공주택사업) 방식을 강조(국토교통부 2021a). 그 과정에서 일견 민간 주도 재개발 시절 첨예했던 가옥주와 세입자 간 갈등이 소유자와 공공 간 갈등으로 전환되는 듯하다.
그러나 토지등소유자와 공공 간 갈등 이면에는 소유자 간 갈등, 세입자와 공공 간 소통, 주민조직과 지원조직 간 입장 차이 등이 자리하고 있다.
다변화하고 있는 갈등 양상을 적절히 관리하지 못한다면 또 다른 사회비용이 발생하므로 공동체 특성, 사업 특성, 지역 특성을 기준으로 갈등 양상을 파악하고 그 과정에서 공공성을 정의하고 확보해야 한다.
공공역할 변화에 따른 갈등 양상 변화를 살펴보고자, 공공주택사업 방식으로 쪽방촌 공공주도 정비사업이 논의 중이거나 진행 중인 사업대상지역(서울역 쪽방촌, 대전역 쪽방촌)과 주거환경개선사업 방식으로 진행 중인 사업대상지역(부산역 쪽방촌)을 비교하여 사례 분석을 실시했다. (기간: 2021년 7~9월)
① [서울역 쪽방촌 사례분석 결과] 지구 지정 이전 단계에서 소유자 반발이 주로 보도되고 있으나, 쪽방촌 주민의 목소리를 대변하는 주민조직의 역할은 크게 가시화되지 않은 상황이다.
② [대전역 쪽방촌 사례분석 결과] 지구 지정 이후 단계에서도 여전히 비대위가 난립하고 세입자 중심의 주민조직은 없어 세입자는 ‘강요된 침묵’ 상태이다.
③ [부산역 쪽방촌 사례분석 결과] 소유자와 공공은 원만한 협력관계를 통해 사업 추진을 함께 견인하는 입장이다.
소유자와 공공 간 갈등 이면에는 소유자 간 갈등이 자리하고 있으며, 대표성을 가진 세입자 중심의 주민조직이 없을 경우 소유자 외 주체는 사업 추진과정에 실질적으로 참여하기 어렵다.
조속한 사업 추진을 위해서는 사업대상지별 갈등양상을 파악하고 이를 통해 사업대상지별로 차별화된 공공성 개념을 명확하게 정의할 필요가 있다.
김수진 부연구위원은 내용적 공공성과 절차적 공공성의 개념을 밝히고, 각 지역사례를 통해 도시취약지역 공공주도 정비사업의 공공성 확보를 위한 정책의 방향성을 제안했다.
(도시취약지역 공공주도 정비사업의 필요성) 도시정비 및 주택공급의 양적 확대보다는 재정착 과정을 통한 사회복지서비스 전달체계 구축 및 취약계층 삶의 질 향상에 주안점을 두어 공익적 공공성 확보
(취약계층 실태조사에 기초한 데이터 구축) 효율적 갈등관리를 위해서는 공동체 특성과 지역 특성을 기준으로 취약지역 거주민에 대한 데이터를 구축하고, 이에 기초하여 사업을 보완함으로써 내용적 공공성 확보
(거버넌스) 대표성 있는 주민조직 구축 지원 및 참여 보장, 지원조직의 역할에 대한 고민, 공공과의 소통창구 마련 등을 통해 절차적 공공성 확보
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