서울시,'역사도심 기본계획'...사대문 주변 건축물 최고높이 90m
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과거 성장의 시대 사실상 개발을 중심축으로 했던 관리원칙이 역사문화도시 정체성을 강화하는 방향으로 10년 만에 변화를 맞는다. 서울시는 2004년부터 적용해온 도심부에 대한 도시계획적인 관리틀인 ‘청계천 복원에 따른 도심부 발전계획’을 ‘역사도심 기본계획’으로 보완·발전시키고, 그 적용범위도 2030 서울도시기본계획에 맞추어 율곡로 남측과 퇴계로 북측 사이 ‘사대문안’에서 ‘한양도성 전체지역’으로 대폭 확대한다고 밝혔다. 이는 서울시 최상위 법정계획인 ‘2030 서울도시기본계획’을 실행하기 위한 하위계획으로, 도심부에 대한 최초의 종합계획인 ‘도심부 관리 기본계획’(2000년), 청계천 복원에 따른 ‘도심부 발전계획’(2004년)을 전신으로 한다. 시는 ‘2030 서울 도시기본계획’에서 3도심 중 한양도성 지역을 서울의 정체성을 강화할 역사문화 중심지로 육성하겠다고 밝힌 바 있다. 「역사도심 기본계획」은 ‘시민의 삶과 역사가 함께하는 도심’이라는 미래상 아래 ‘5대 핵심 이슈별 계획’(역사, 보행, 주거, 산업, 안전·친환경 부문)과 ‘공간관리계획’ 으로 구성된다. ‘5대 핵심 이슈별 계획’은 도심에 당면한 핵심 문제를 ①사라지는 역사문화자산 ②여전히 불편한 보행환경 ③노후하고 열악한 주거환경 ④낙후 정체된 산업기반 ⑤홍수·화재 등 안전에 위협받는 도심으로 규정하고, 이를 해결하기 위한 15개 전략과 40개 실천과제를 담았다. 또, 역사도심 고유의 골격 존중, 다양한 지역특성을 고려한 점진적 재생, 주요공간별 연계를 고려한 지속가능한 네트워크 구축 등 공간관리방향을 제시하고, 이를 실현할 공간관리계획으로 ①지역특성에 따라 3개 유형(특성·정비·일반관리지구)으로 관리 ②경관관리를 위한 최고높이 설정 ➂역사문화자원 관리 가이드라인 ➃지역별 공간관리지침을 마련하여 공간계획의 실행력을 높였다. 서울시는 지난 2012년부터 3년여에 걸쳐 전문가·시민·지역주민이 수십 차례의 논의 끝에 마련한「역사도심 기본계획」을 14일(목) 이와 같이 발표했다. 시는 전문가, 시민, 이해당사자인 주민들을 계획수립에 참여시킴으로써 주민 모두가 공감하는 실질적인 계획이 되도록 했다. 전문가자문회의, 시민참여단토론회, 시민대토론회, 지역별 워크숍, 국제심포지움, 시민토론회 등 계획수립의 시작단계부터 마무리 단계에 이르는 전과정에서 시민과 함께 논의하는 자리를 가졌다. 「역사도심 기본계획」은 앞으로 도시환경정비사업, 지구단위계획 등의 도시계획 뿐만아니라 도심부에 대한 각종 문화, 교통, 주거, 산업, 환경 관련 사업 및 계획의 가이드라인으로, 또 각종 정책 수립 시 도심부 관리를 위한 기본지침으로 활용된다. 특히 유네스코의 세계문화유산 등재를 앞두고 있는 한양도성 보존과 함께 서울 역사도심을 만들어갈 중요한 정책으로서 역할을 수행할 것으로 시는 기대하고 있으며, 이를 통해 도심이 간직한 ‘골목길의 아기자기함’, ‘풍부한 역사와 이야기’, ‘다종다양한 도심특화산업지역의 활력’, ‘내사산과 어우러진 경관의 매력’을 살리면서 가꾸고 활용해 그 가치를 높인다는 계획이다. 5대 핵심 이슈별 계획 <역사 : 근현대 건축자산, 옛길, 생활유산 등으로 자원의 확대관리 및 지역재생에 활용 도모> 첫째, 삶의 흔적이 쌓여 역사가 되는 도심을 구현한다. 이를 위해 문화재, 한옥으로 한정된 역사문화자원 범위를 방치되거나 무관심했던 근현대 건축자산, 옛 길, 생활유산 등 9개의 역사문화자원으로 확대·관리하고, 자원을 활용한 지역 재생을 유도한다. 문화재 중심으로 관리되어오던 자원의 관리범위를 ▸한양도성 ▸옛길 ▸옛물길 ▸도시평면 ▸역사적 경관 ▸건조물 ▸도시시설물·조경요소 ▸멸실·매장 문화재 ▸생활유산으로 확대한다.
오래된 옛길의 특성을 보존하고 한옥밀집지역의 환경을 개선하며, 근·현대 건축자산 및 생활유산을 지역재생의 촉매제로 활용할 계획이다.
아울러 주요 장소의 역사적 이야기를 발굴하고 다양한 체험 및 교육 프로그램을 통해 시민의 수도 서울에 대한 자부심을 키워나가며, 역사도심에 대한 공감대를 넓히는 데에도 힘쓸 계획이다. <보행 : 역사문화 매력 걸으면서 보고 즐기도록 각종 가로물 정비․보행연결 강화> 둘째, 보행이 편리하고 매력 있는 도심을 조성한다. 도심부가 갖고 있는 역사문화적인 풍치와 매력을 걸으면서 보고 느끼고 즐길 수 있도록 각종 가로시설물을 정비하고, 횡단보도 추가 설치, 보행로 확충을 추진한다. 우선 한양도성 내 주요 가로들에 대해서 보행에 방해되는 입간판·적치물 등 도로지장물 관리, 전신주 지중화, 간판정비 등 종합적 환경개선을 단계적으로 실시한다. 세종대로 등 역사적인 주요 옛길에 대해서는 점진적으로 보행로를 넓히고, 주요 보행연결구간에 횡단보도를 추가적으로 설치해 보행연결을 원활하게 한다. 주요 방문 장소 중 보행량이 많은 소가로는 지구 내 교통체계개선을 통해 보행중심으로 전환한다. 장기적으로는 주차상한제 강화 등 도심부의 자동차교통수요를 관리하고 중앙버스차로의 확대, 도심순환노선 신설 등 대중교통체계를 개편한다. <주거 : 열악한 주거환경 개선, 상업지역 주거공간 확보해 활력 저하 방지> 셋째, 특색있고 살기 편한 도심을 구현한다. 열악하고 불편한 도심의 주거환경을 개선해 내사산·성곽과 어우러지고 역사가 숨 쉬는 살기 편한 마을공동체로 만들어나가고, 상업지역도 주거공간을 지속적으로 확보해 상업지역의 활력 저하를 방지한다는 계획이다. 정주환경보호를 위한 지구단위계획 수립 등을 통해 주거환경을 저해하는 상업·산업용도의 확산을 제한하고, 주차장 등 부족한 생활기반시설 설치를 지속적으로 지원해 나간다. 북촌, 경복궁 서측, 혜화동, 이화동, 회현동, 필동, 장충동 등 한양도성내 구릉지 주거지는 지역별 특성을 고려하여 종합적인 주거환경 개선을 위한 사업을 추진한다. 또한 도심부 상업지역에 대해서도 주거장려정책을 지속적으로 추진해 상업지역내 활력의 기반을 마련할 계획이다. <산업 : 귀금속·인쇄·패션 등 도심특화산업과 전통시장 육성으로 도심활력 강화> 넷째, 다양하고 활력 넘치는 도심이다. 이를 위해 도심 내 쇠락해가는 귀금속·인쇄·패션산업과 전통시장 등을 육성하고, 예술문화집적지와 한식· 한복 등 전통산업 등을 지원해 활력 넘치는 산업기반을 조성한다. 귀금속, 인쇄, 패션 등 도심특화산업의 활력을 위해선 산업지원체계 구축과 함께 낙후된 물리적 환경을 정비한다.
도심 곳곳에 존재하는 예술문화산업 집적지 보호를 위해 문화지구 지정을 단계적으로 확대 지원하고, 공공기관 이전 공간은 예술문화시설 설치를 우선 검토해 역사도심의 문화적 토양을 더욱 가꾸어 나간다.
전통공예 등 전통문화관련 산업을 육성하고, 전통먹거리, 한복, 한글 등 전통생활양식을 브랜드로 만들어나갈 계획이며. 장기적으로는 전통산업 육성을 위한 조례 제정 등 제도적 기반을 구축한다. 전통시장 활성화사업 역시 지속적으로 추진한다. <안전·친환경 : 한옥 및 목조 밀집주거지 화재대책, 지역별 수해대책 마련, 녹지 확보> 다섯째 안전하고 친환경적인 도심을 만든다. 화재·수해 안전대책을 마련하고, 한양도성 내 주요 자연자원을 보호·활용하면서 녹지를 다각적으로 확보해 나간다. 우선 한옥 및 목조 밀집주거지 등 화재취약지역과 소방차 진입이 곤란한 골목길에 대해 소방방재체계를 구축하고, 수해에 대비해 지역별 상황에 맞춰 하수관거정비 및 방재저류시설을 설치해나갈 계획이다. 백운동천, 흥덕동천 등 청계천 주요 지천을 보행화사업과 연계해 지속적으로 회복해나가고, 내사산 및 성곽주변 접근로를 정비하고 내사산 계곡 속에 위치한 주요 역사문화자원에 대한 안내체계를 개선해 시민들의 접근이 쉽도록 했다. 세운상가의 남북 보행녹지축을 조성하고, 보행량이 많은 주요 가로변을 중심으로 휴식공간 및 악취방지시설 설치를 확대하며, 투수성·화단형·생태형 보도조성을 확대한다. 공간 관리 계획 도심부에서 공간관리는 자연과 역사적 골격을 존중하면서, 도심부가 갖고 있는 장소의 다양성을 고려한 점진적 재생을 유도하고, 주요공간별 기능적 연계를 고려하여 계획하였다. 이에 따라 앞으로 역사도심은 1) 관리유형에 따라 지역별 특성을 관리하고, 2) 내사산과 한양도성에서의 조망과 지역특성을 고려하여 높이를 관리하며, 3) 조사확인된 다양한 역사문화자원을 지역 재생에 활용될 수 있도록 가이드라인에 따라 관리할 계획이다. <전체 지역 역사·문화·경관 고려해 특성․정비․일반 3개 유형 구분․관리> 도심부 관리범위를 한양도성내 전체지역으로 확대하고 관리유형은 이해하기 쉽도록 기존의 4개 관리유형을 3개 유형으로 단순화하여, 특성보존지구는 특성관리지구로, 재개발지구는 정비관리지구로, 나머지 자율갱신지구와 종합정비지구는 일반관리지구로 통합함으로써 알기 쉽게 조정하였다. 90년대 말 역사와 전통, 서울다운 매력을 지닌 도심부 대부분의 지역이 재개발 대상으로 다루어지면서 이에 대한 위기의식으로 2000년 최초로 도심부 관리계획이 수립되었으며 이후 2004년 청계천 복원 등 여건 변화를 반영하여 도심부 발전계획으로 계획이 재정비 되어 지난 10여년 동안 서울 도심부는 재개발지구, 특성보존지구, 종합정비지구, 자율갱신지구로 구분하여 관리되어 왔다. 첫째, 특성관리지구는 역사, 문화, 경관적 특성을 보유한 지역으로서 필지합병을 통한 대규모 개발 보다는 지역특성을 활용한 도시재생을 유도하여 지역의 특성과 품격을 살리고, 환경개선을 위해 필요한 사업을 우선 추진한다. 2000년 도심부 관리계획을 통해 도심부 내 북촌, 인사동, 관철동, 명동, 정동, 남대문시장 등을 특성보존지구로 지정하여 대규모 철거 재개발을 제한하기 시작하였으며, 이후 2004년 일부 계획의 내용을 조정하면서 세종로 주변지역과 광장시장, 북창동, 운현궁 주변지역이 추가되었다.
최근 역사문화 및 경관 특성을 보유한 주거지 관리에 대한 주민과 일반시민의 관심이 커지고 계획적 관리의 틀 마련에 대한 필요성이 대두되고 있어, 보다 세밀한 관리방향을 설정하고 지원체계를 마련하여 지역별 활성화를 유도하기 위해 특성보존지구를 특성관리지구로 명칭을 변경하였으며, 종묘, 창덕궁, 경복궁, 경희궁, 사직단, 한양도성 등 주요 문화재 주변지역과 남산 구릉지 주거지역 등을 특성관리지구에 새로이 포함하였다. 둘째, 정비관리지구는 기존 정비사업을 중심으로 경쟁력 강화를 위한 개발 및 활성화를 유도 하되, 역사자원, 기존 필지 및 가로 등 지역별 특성을 고려하여 수복형, 일반형 정비수법을 적용한다.
2004년 도심부 발전계획에 따라 청계천 주변지역과 동대문 일대 대규모 부지의 개발을 유도하기 위해 재개발지구를 확대하였으나, 재개발지구는 장기간 사업이 진행되지 못한 채 쇠퇴가 진행되거나, 대규모 통합개발을 통해 지역의 정체성이 훼손되는 등 문제가 지속적으로 제기되어 왔다. 이에 따라 재개발지구를 정비관리지구로 전환하고, 수복형과 일반형으로 유형을 구분하여 지역특성이 보존되는 정비가 가능하도록 하였다.
일반형 정비관리지구는 역사문화자원에 대한 보존․활용 원칙을 구체적으로 제시하고, 도심의 기능과 미관을 개선하여 경쟁력을 강화하는 개발을 유도한다.
관수동 일대, 을지로3가, 충무로 일대 등은 역사문화자원을 보존하고 지역 특성을 살려나가면서 중·소규모로 개발하는 수복형 정비관리지구로 지정하여 관리한다. 셋째, 일반관리지구는 특성 및 정비관리지구 외에 개별적으로 건축이 가능한 지역으로 현재 상황에서 자율적인 정비가 가능하도록 유도한다.
과거 자율갱신지구와 종합정비지구는 관리방향이 명확하지 못해 해당지역 개발 시 그 규모와 방법에 있어 혼란이 가중되고 예측가능성도 떨어진다는 지적이 있어 왔다. 이에 일반관리지구로 조정하면서 개별 건축 시 지역특성을 강화할 수 있도록 원칙을 명확하게 제시하여 장래 바람직한 도심부의 관리를 유도하도록 하였으며, 종로4가 일대, 동대문 DDP 주변 일대 등의 지역이 이에 해당한다. <내사산·한양도성 조망과 지역별 특성을 고려한 높이관리> 역사도심을 둘러싸고 있는 내사산과 성곽의 독특한 경관적 특성을 살려나가기 위하여 2000년부터 건축물 높이를 내사산 높이 이내(90m)로 관리해 오던 기본원칙을 유지하되, 지난 10년 동안 재개발 활성화를 위해 적용되었던 높이 완화를 지양하고 저층부 건폐율 완화(60%→80%)를 통해 용적이 확보될 수 있도록 하였다. 더불어 내사산 주변 구릉지는 지구단위계획을 통하여 돌출적인 개발이 일어나지 않도록 관리한다. 다른 도시에서 볼 수 없는 서울 도심부의 특징은 바로 북악산, 인왕산, 남산, 낙산으로 둘러싸여, 궁궐과 종묘 및 옛 도시구조로 인해 강한 역사성을 가지고 있다는 점이다. 도심부는 2000년부터 내사산으로 위요된 경관적 특성과 역사적으로 형성된 분위기를 유지하기 위해 건축물이 내사산과 경쟁하거나 압도하지 않도록 낙산 높이 90m 이내에서 관리하기 시작했으며, 특히 인사동, 정동, 북촌 등 역사성을 가진 지역과 문화재 주변지역은 개발의 단위 및 규모를 유지하기 위해 30〜50m 이내로 관리하기 시작했다.
2004년 정비사업 활성화를 위해 재개발사업의 경우 높이 20m를 추가하여 최고 110m까지 높이를 완화하기 시작했고 그 결과 도심부 내에는 낙산높이 90m를 넘는 건축물이 58개동에 달하게 되었다. 최근 한양도성과 남산 등을 이용하는 시민과 관광객이 증가하면서 남산, 인왕산, 낙산 등 주요 조망점에서 도심부를 볼 때 특정 건물에 의해 경관이 차단되거나, 돌출된 건축물에 의한 부조화가 문제 시 되기 시작했다. <9개 역사문화자원별 관리지침으로 보존 및 활용에 대한 예측가능성 제고> 금번 계획을 통해 조사확인된 210개 근현대건축물 외에도 옛길, 옛물길, 생활유산 등 다양한 역사문화자원을 9개 요소로 구분하고, 개별 계획과 사업시행 시 해당구역에 있는 역사문화자원을 어떻게 관리 활용해야 하는지 구체적인 가이드라인을 마련하였다. 지금까지 문화재 이외의 역사문화자원은 구체적인 기준이나 대책이 없어 대상별로 문제가 발생하면 보존과 개발에 대한 논쟁이 막연하게 진행되어 왔다. 보존과 개발이라는 가치가 충돌되는 사이 역사문화자원은 평가도 없이 사라지거나 제대로 활용되지 못한 채 훼손되고 방치될 뿐만 아니라, 사업이 지연되어 개인 사유 재산권을 침해하는 원인이 되고 있다는 지적도 있어왔다. 역사문화자원은 성격과 관리유형에 따라 ▴한양도성 ▴옛길 ▴옛물길 ▴도시평면 ▴역사적 경관 ▴건조물 ▴도시구조물·조경요소 ▴멸실·매장문화재 ▴생활유산으로 구분되며, 보존 및 활용의 범위와 방법 등을 제시하여, 자원 활용의 예측가능성을 제고하였다. 지금까지 관리방향이 명확하지 않았던 역사문화자원들도 도시계획적인 틀 속에서 통합적으로 관리될 수 있도록 자원별 관리의 목표와 원칙, 세부지침을 마련하였다. 또한 도시계획적인 인센티브를 통해 각종 개별사업과 계획 수립 시 보존 및 활용을 유도할 수 있도록 방향을 제시하였다.
예컨대, 매장문화재에 대하여는 고증을 통하여 역사적 가치를 규명하고 원위치 보존 및 흔적을 남기며, 매장문화재 관련법에 근거하여 보존 조치를 강구하고, 지속적으로 관리를 통해 시민이 쉽게 접근하고 알 수 있는 환경을 조성하는 것을 기본 원칙으로 하되, 보존 범위에 따른 인센티브 부여 등으로 사업추진이 원활할 수 있도록 관리방향을 제시하였다.
건조물의 일부로 목록화된 210개 근현대건축자산은 역사자원 관리원칙을 제시하고, 건축물별 가치 유형에 따라 특성요소를 규명하여 보존 및 활용계획을 수립하도록 지침을 제시하였다. 이에 따라 기존의 문화재 지정·등록, 미래유산 선정, 도시계획적 관리방안 등 다각적으로 보존 및 활용을 유도할 계획이며, ‘한옥 등 건축자산 진흥에 관한 법률“에 의해 보존범위에 따른 인센티브 부여 및 지원방안을 마련할 계획이다.
이러한 역사문화자원을 중심으로 공공사업을 우선 시행하고, 지역재생의 거점으로 계획하는 등 다양한 지원을 통해 자원이 관리될 수 있도록 하였다. <7개 지역, 18개 구역별로 공공·민간부문 관리지침 제시> 역사도심 기본계획에 따른 한양도성 내 전체 지역을 7개 지역으로 나누어 지역별 관리방향을 큰 틀에서 예측할 수 있도록하고, 이를 세분화하여 18개 구역별 공공·민간부문의 관리치침도 함께 제시했다. 7개 지역은 ▴세종대로 주변지역 ▴북촌·인사동·돈화문로 지역 ▴경복궁 서측지역 ▴대학로 주변지역 ▴동대문 주변지역 ▴세운상가 주변지역 ▴남산주변지역이다. 세종대로 주변지역은 육백년 역사와 근현대가 공존하는 중추지역으로 서울을 대표하는 중심공간 조성을 위해 광화문 일대 역사성을 회복하고, 육조거리 등 역사적 도시구조와 조망경관을 회복한다.
북촌·인사동·돈화문로 지역은 역사적 품격과 매력을 살려 서울시민과 주민이 자긍심을 갖는 역사문화거점으로서의 위상을 강화하기 위해 돈화문로 일대 역사성 회복 및 전통산업과 연계한 지역활성화를 도모한다.
경복궁 서측지역은 매력있는 도심주거지로서 역사․문화․예술이 삶과 함께하는 지역특성의 유지 강화를 위해 내사산의 조망을 확보하고, 정주환경을 보호한다.
대학로지역은 문화예술형 창조산업 등을 육성하는 문화예술거점 조성을 위해 공연문화지구의 재정비를 통해 정체성을 강화하고, 주거·문화·상업에 대한 균형감을 유지한다.
동대문주변지역은 동대문 디자인플라자(DDP)를 기반으로 창조산업 핵심거점을 조성하고 패션·디자인산업 육성과 대규모 이전 부지를 활용한 주변지역의 활성화를 유도한다.
세운상가 주변지역은 도심산업 집적지로서 활력과 다양성을 살리는 지역재생을 통해 도심산업 및 체험관광의 거점으로 조성한다.
남산 주변지역은 자연, 역사, 문화, 관광 등 자산과 삶이 어우러진 도심 배후주거지로의 회복을 위해 남산동천 옛물길 복원 및 구릉지 주거지역의 환경을 개선한다. 서울시는 앞으로 ‘서울시 사대문안 특별지원에 관한 조례’ 등 관련 조례를 개정해 역사도심내 역사문화자원 보존·지원을 위한 근거를 마련하여 계획의 실현성을 높일 계획이다. 현재 진행 중인 계획과 사업은 관련부서 협의를 통해 실행기반을 구축하고, 사업의 시급성과 중요도를 검토해 단기와 중장기 사업으로 나눠 단계적으로 추진한다. 아울러 시는 역사도심 기본계획이 올바로 실현될 수 있도록 계획에 참여했던 시민참여단과 주민들로 구성된 협력체계를 마련해 지속적인 모니터링 과정을 통해 평가·조정해나갈 예정이다. 이제원 서울시 도시재생본부장은 “서울이 600년 고도의 자부심을 가질 수 있는 근거는 그 역사를 간직한 한양도성 지역이 존재하기 때문”이며, “역사도심 기본계획을 통해 역사·문화적 정체성을 강화하고, 시민 삶과 조화를 이루는 재생을 통해 역사도심을 세계 유수의 역사도시에 견줘도 손색이 없는 역사문화중심지로 가꿔나가겠다”고 말했다. 서울시 |
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